venson36

重大海上突發事件需要國家搜救服務機構迅速做出反應，組織大規模搜救行動，救助人命並化解嚴重危害海洋生態環境的污染險情。引發重大海上突發事件的原因有很多，除海上運輸可能造成重大海難事故外，其他行業如民航運輸、海洋石油、海洋養殖捕撈都是重大海上突發事件潛在的事故源。民航班機空難墜海或海洋鑽井平台事故均可能需要大規模海上搜救行動。恐怖分子對各類海上移動、非移動設施的襲擊也是誘發海上突發事件的原因。自然災害如海嘯、台風、地震、寒潮、海冰等也可能引發大規模搜救行動，2004年底發生在印度洋的海嘯，世界各國和國際組織紛紛伸出援助之手，是自然災害引發搜救的典型案例。
　　按照國際海事組織（IMO）的定義，大規模搜救行動是指：需要立即向大量遇險人員提供救援，以致搜救機構在正常情況下所能提供的營救能力不足以完成救助任務，需要協調其他可用資源才能完成的搜救行動。從大規模搜救行動的定義可以發現，此類行動具有以下幾個特點：
　　一、大規模搜救行動在風險管理理論中屬於低發生幾率的事件。但一旦行動失利損失極為慘重。發生重大海上突發事件后，成百上千名旅客由於沒有受過專門訓練，缺乏自救能力，需要救援機構立即投入力量實施救助。過去發生的重大海難事故中，均造成成百上千名旅客、船員死亡失蹤。如埃及“薩拉姆98”號事故造成1000余人喪生。1994年在波羅地海沉沒的“愛沙尼亞”號造成852人喪生。
　　二、搜救機構缺乏大規模搜救行動的實際經驗。由於該類行動發生幾率較低，使得搜救機構、航運公司和船員很難掌握其行動規律，按計劃從容地完成任務。
　　三、完成大規模搜救行動的難度大。由於大規模搜救行動超出了搜救機構一個部門的反應能力，有效應對重大海上突發事件需要在同一時間、有計劃、緊密協調國內多個部門和單位的可用資源，必要時還可能請求國際援助，在多種管轄權限下完成人命救助、有害污染物質控制、交通安全管理、救災物資保障、通信保障、醫療服務、事故調查等多重任務，而且搜救行動持續時間長，動員搜救設備和物資數量龐大，指揮層次復雜，這些都對一個國家搜救機構的決策指揮協調能力構成了嚴峻考驗。
　　四、大規模搜救行動受到公眾極大關注，社會期望高，它已超出了普通海難救助的范疇，是對政府執政能力的考驗。埃及“薩拉姆98”號沉沒后，旅客家屬整日守候在港口外急切地等待親人的消息，各類新聞媒體連篇累牘地報道埃及政府的搜救進展和善后處理情況。這些都是對政府處理突發事件能力的考驗，如果處置不當可能引起社會動蕩。
　　大規模搜救行動的現實意義
　　根據埃及運輸部長2月13日的聲明，發生在紅海的“薩拉姆98”號事故共造成611人失蹤，發現411具尸體，僅387人幸免於難，是海運界近年最為嚴重的沉船事故之一。在此我們不去探究事故發生的原因，僅討論事故發生后埃及政府、航運公司、船員應對突發事件的反應能力。薩拉姆海運集團公司是擁有15艘渡船在中東地區營運的大公司，該公司的一艘渡輪曾經在1991年發生事故造成近500人喪生。雖然“薩拉姆98”號2005年10月才通過船級社的安全管理審核，公司的安全管理仍存在不少漏洞，特別是船員的應急應變能力存在不足。船舶失火后，船長最初盲目自信能夠控制局面，連求救信號都未發出。船舶傾覆后，船長則放棄指揮。“薩拉姆98”號的船員缺乏應有訓練，該船的10艘救生艇在救生時沒有一艘被使用，88個救生筏僅有少數被打開投下海。事發后，公司未及時得到事故消息，喪失了寶貴時間，事后遲遲無法提供旅客名單等。埃及政府的搜救組織也比較混亂，對是否尋求國際援助猶豫不決，善后工作招致旅客家屬嚴重不滿，最終引發家屬和防暴警察的沖突。
　　這起事故雖然發生在埃及，“薩拉姆98”號也不是中國籍船舶，但是事故仍引起了交通部領導的高度重視和警惕。部領導專門召開會議討論如何採取防范措施，李盛霖部長在會上做出8條重要指示，其中要求海上搜救部門加強搜救力量建設，落實搜救預案，並在渤海灣水域組織搜救演習。徐祖遠副部長也提出要把“薩拉姆98”號事故作為促進水上交通安全管理工作的機遇，利用這個時機抓好水上安全管理。這些都體現了交通部領導重視安全生產工作，對人民高度負責任的態度，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的具體體現。
　　我國海岸線漫長，沿海島嶼眾多。客滾船運輸在上個世紀90年代初高速發展起來，目前有數十家航運公司在渤海海峽、舟山群島、瓊州海峽等海域經營客滾船運輸，此外還有日本、韓國等國際客運航線，全國有客船、滾裝客船400多艘。在客船、滾裝客船以快速、經濟的運輸方式帶給我們高速和便利的同時，也同時存在巨大風險。我們應該吸取國外的經驗教訓，針對我國的實際情況，對大規模搜救行動進行研究，確保發生事故后，政府部門能夠承擔起職責，保護人民群眾海上活動安全。
　　做好大規模搜救行動的幾點建議
　　應對重大海上突發事件，完成大規模搜救行動，應做好以下幾個方面的工作。
　　第一、提高對大規模搜救行動的認識。大規模搜救行動關系到航行安全保障，關系到水運快速健康發展，關系到海洋產業的開發利用。加強大規模搜救行動是保障人民群眾海上活動安全，構建社會主義和諧社會的具體行動，是落實科學發展觀的具體體現。與搜救行動有關的部門應提高認識，增強做好大規模搜救工作的緊迫感和責任感，履行職責。由於重大事故發生幾率較低，而做好大規模搜救行動應急准備的工作需要耗費巨大的人力、物力和時間，涉及單位和部門多，為做好應急准備所要求的協作、協調、計劃、資源和操作演練是巨大挑戰。實際工作中會遇到阻力，需要搜救主管部門、航運公司、軍隊、社會力量等各方面均盡到職責才能有條不紊地應對各種事故。
　　第二、做好大規模搜救行動應急預案，完善大規模搜救行動的准備工作。由於大規模搜救行動的組織、協調層次多、范圍廣、時間緊、要求高，制定詳細、周密、切實可行的應急預案是完成大規模搜救任務的前提。
　　去年國務院批准印發了國家海上搜救應急預案，並成立了海上搜救部際聯席會議，明確了國內各部門、各單位在完成海上搜救時的職責和任務，為完成大規模搜救行動提供了制度、組織保障。目前海上搜救部際聯席會議各成員單位應嚴格按照確定的職責分工，加強聯系溝通，結合各自實際，盡快制訂與應急預案相銜接、相配套的具體工作方案、工作程序、工作制度、保障措施等，以指導大規模搜救行動，做到准備充分、反應迅速、處置及時。
　　在制定大規模搜救行動預案時，應參考國際海空搜救手冊（IAMSAR）和IMO的相關手則。學習國外的先進經驗，針對我國的具體情況制定詳細、操作性強的預案，並充分考慮以下幾個方面：
　　（一）准確的事故形勢判斷和立即實施大規模搜救行動的動員與協調能力，包括那些通常不屬於搜救服務的資源和設施﹔
　　（二）通信保障，包括臨時充實通信保障的能力。如果涉及國外搜救機構參與行動或者外國旅客遇險，還要考慮到語言溝通能力﹔
　　（三）醫療協助，幸存者可能受傷或體溫過低，需要提供緊急醫療援助，對遇難者需要盡快辨明身份﹔
　　（四）採取有效措施，准確清點所有涉及人員，包括救援人員、幸存者和船員，必要時可用特殊記號區分幸存者﹔
　　（五）保護控制搜救現場和搜救協調中心（RCC），避免搜救行動受到旅客家屬和媒體的干擾﹔
　　（六）應對新聞媒體採訪﹔
　　（七）安置旅客家屬和事故幸存者﹔
　　（八）備妥搜救行動使用的所有計劃、清單和流程圖。
　　（九）在制定行動預案時，還要考慮到大規模搜救行動的指揮可能超出 RCC的能力和資源。如果需要，應由較高級別的組織或人員承擔指揮協調職責。
　　制定大規模搜救行動預案時還應與航運公司充分協調。航運公司應加強內部管理，採取措施杜絕或減少發生重大海難事故的可能。完成大規模搜救行動並不僅僅是國家搜救機構的任務，行動的成功離不開船舶、船公司的配合。2000年底通過的SOLAS公約修正案第五章第7.3條明確規定，適用於SOLAS公約的客船應攜帶一份搜救應急計劃以便發生緊急情況時與搜救當局協調。該計劃應按照SOLAS公約第九章國際安全管理體系的要求由船舶、船公司和搜救當局共同制定。IMO還同時起草了制定客船與搜救當局協調應急計劃的指南（MSC/Circ.1000）供搜救當局、航運公司、船舶三方參考。這就說明，類似客船這樣高風險的船舶，防范的責任和義務不僅僅在搜救當局，應急預案的有效性離不開船舶和船公司。
　　第三、一旦發生重大海上突發事件，通常應注意幾個方面的問題。
　　（一）充分發揮遇難船船長的作用。在搜救行動中，搜救機構會指派在現場的一艘船舶或一架飛機擔負指揮協調責任，即現場協調人（On Scene Coordinator,OSC）。在大量人員遇險的情況下，現場協調應由OSC和遇難船船長共同負責，而且船長在棄船前應承擔更多責任。船長一方面應操縱船舶，還要指揮安全、通信、醫療、火災、損害控制、保持船上秩序，指揮船員有序地疏散旅客。除非船舶面臨下沉的危險，船長應指揮船員和旅客盡量長時間地留在難船上等待營救。在公司和搜救機構的應急預案內，應提供船舶的技術細節，以盡量減少與船長的通信聯系，使船長集中精力指揮處理險情。
　　（二）保証通信暢通。由於大規模搜救行動涉及部門多，大量信息需要在短時間內上報，命令需要及時下達，有序地指揮離不開通信保障，必要時電信部門可以為大規模搜救行動開通專門通信線路。另外，由於臨時被調遣參加援救的人員和機構不一定是海事方面的專家，所有參與行動者都能准確理解海事術語也是通信的一項內容。通信暢通還能保証向旅客家屬和新聞媒體提供及時准確的信息。
　　（三）加強各部門、各單位間的支持協作，整和搜救資源，必要時尋求國際援助，使用一切可用資源救助人命。沒有任何一個搜救機構僅依靠自身的力量能夠完成大規模搜救行動。我國的海上搜救部際聯席會議制度和美國國家搜救委員會即是為了整合和協調國家搜救資源。部隊由於裝備和訓練的優勢，是協助完成大規模搜救行動的重要力量。在“薩拉姆98”號的搜救行動中，埃及政府不僅派出了本國的軍艦和軍用直升飛機參與搜救，而且美國設在海灣地區的中央司令部在埃及政府的請求下，也派出軍艦和反潛巡邏機協助搜尋幸存者，英國也派出一艘軍艦協助搜救。
　　（四）運用先進搜救技術和設備。研究開發搜尋漂移模型，根據事故現場的風、潮流、海流對遇險人員的綜合作用，運用計算機輔助手段，計算出遇險人員的最可能漂移位置，搜尋設施可依據計算機繪出的海域搜尋，使有限的搜救資源被應用到最可能的海域，能夠大大提高搜尋效率，節約寶貴時間，增加遇險者獲救的可能。
　　在大規模搜救行動中，直升飛機具有反應迅速、搜尋面積大，並且向遇險人員空投救生設備，指引救助船行動的作用。在惡劣的海況下，大型船舶很難從海面搭救遇險人員，而直升飛機幾乎不受天氣限制，可以懸停在空中將遇險人員從海面上救起，並迅速將獲救人員運送至安全地點。SOLAS公約第三章專門規定大型客船應有直升飛機起降區域。
　　（五）發揮新聞媒體的引導作用，發布統一信息。搜救機構通過媒體發布搜救信息，使社會公眾及時了解政府控制險情的進展情況，可以安全、成功地控制由事故造成的恐慌。如果搜救當局沒有及時向公眾提供信息，可能會造成信息混亂和謠言傳播，加劇公眾的猜測和恐慌。
　　目前我國政府部門已經建立新聞發言人制度，為了保証新聞發言人的權威性，各種現場的第一手信息應僅提供給新聞發言人，其他行動參與者不能向媒體提供信息。不能無理由地延遲向媒體提供信息，而且應保証信息及時、清楚、准確、前后一致。
　　為了幫助公眾更好地從專業技術層面理解採取的措施，搜救機構還可以請專家協助新聞發言人向公眾介紹行業的基本概況，飛機、船舶和搜救設施的特點、照片、統計資料。專家還能協助回答公眾的專業問題，如客船的載客能力、船員規模、船舶應急計劃和消防能力，船舶安全檢查或船員執行救生演習等。
　　除了報紙、廣播、電視等媒體以外，搜救機構還可以考慮設立專門的網站向公眾發布信息。這樣的專門網站比公共網站的消息更具權威性，而且可以提供其他有關網址的鏈接。
　　事故發生后，媒體會嘗試進入現場獲取第一手資料、照片和圖像，控制媒體進入搜救現場和指揮現場應在應急預案中考慮到。
　　（六）對受害者及其家屬的協助。將幸存者營救上岸僅僅是搜救行動的第一步，此后還要向他們提供醫療援助，進行初步救治並遣返至適當地點。對遇難者，需要請驗尸官確認死者身份，盡快通知其家屬，並著手傷亡人員的賠償工作。發生事故后，心急如焚的受害者家屬情緒極易波動，他們急切地等待親人的消息。搜救機構應盡快將獲救和死亡人員的名單向家屬公布，搜救組織上的混亂會延遲信息的公布，招致家屬的極大不滿，導致他們情緒失控。“薩拉姆98”號事故后，旅客和船員家屬由於遲遲得不到家人的消息，最終與防暴警察發生沖突，受害者家屬向警察投擲石塊，警察則以催淚彈還擊。
　　第四、大規模搜救行動的后續行動。從實際的大規模搜救行動中獲得經驗教訓非常重要。此時需要注意將追究責任與吸取經驗分開，從而能將注意力集中在如何才能更好地提供搜救服務上。
　　大規模搜救行動的演習
　　由於獲取大規模搜救行動實際經驗的機會較少，為了檢驗行動預案的有效性和加強部門間的協調配合，使公眾理解搜救工作的意義，定期地組織搜救演習是必不可少的。一場大規模搜救實兵演習可以檢驗的環節包括但並不局限於以下內容：
　　（一）實際疏散一條客船﹔
　　（二）評估事故報警的過程、初步反應的及時性、對可用資源的協調能力﹔
　　（三）摸清執行任務的可用資源﹔
　　（四）保証所有機構清楚地理解和適當執行被指派的任務﹔
　　（五）檢驗被指派的現場協調人和轉移協調責任的程序﹔
　　（六）通信保障和信息管理技術﹔
　　（七）評估船舶安全管理系統的有效性﹔
　　（八）與外部關系的協調，如新聞發布、與國外搜救機構的溝通﹔
　　（九）跟蹤獲救人員、幫助受害者家庭等。
　　由於大規模實兵演習需要調動大量資源，社會成本高，搜救機構也可以考慮以模擬演習輔助實兵演習。而且演習並不一定要解決大規模搜救行動中的所有問題和環節，可以在日常的小規模演習中有側重地檢驗部分內容，如評估醫療援助或通信保障的可靠性等。
　　隻要存在海上運輸和海洋開發利用，重大海上突發事件和大規模搜救行動是不可能完全避免的。但是我們也不必恐慌，隻要科學地研究其規律，提前採取應對措施，增強防范事故的意識，加強搜救能力建設，就一定能夠將事故引起的損失降到最低。
　　(作者單位：中國海上搜救中心總值班室)


《新安全》 (2006年 第三期)